本報記者 劉錦
從去年兩會的《關于黃陵縣撤縣設市的提案》到今年的《關于支持陜西行政區劃調整的建議》，省政協副主席李曉東針對行政區劃問題多方奔走、大力呼吁。他說，現有的行政區劃已經不能適應陜西經濟社會發展的新變化，亟待調整。
李虎平，陜西省民政廳區劃地名處處長，作為陜西行政區劃調整事項的直接參與者，近年來做了大量細致工作。他表示，雖然目前陜西縣級市數量偏少，但《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等文件的出臺，為陜西加快推進撤縣設市帶來了新機遇。
1 全省僅有3個縣級市
韓城、華陰、興平是我省僅有的3個縣級市，分別于1983年10月、1990年12月、1993年6月經國務院批準撤縣設市。
截至2015年底，全國縣級市360個，平均每省13個，而我省只有3個，僅多于寧夏回族自治區和西藏自治區，不足全國1%，且都集中在關中地區，陜南陜北空缺；全國有市轄區902個，平均每市轄區2.7個，我省略低于此水平，仍有延安、漢中、商洛、安康4個市屬“一市一區”，縣級市和市轄區數量偏少，與我省經濟社會高速發展局面嚴重不符。
“十二五”時期陜西年均實現GDP是“十一五”的2.2倍，是“十五”的5.7倍，經濟發展速度連續十年處于全國第一方陣。2010年，陜西經濟總量進入萬億元俱樂部，2015年達到18172億元，鐫刻出陜西歷史的新標高。城鎮化建設方面，2012年全省城鎮化率突破50%，2015年達到53.6%，城鎮化水平大幅提升。
經濟發展、社會轉型需要與之匹配的行政區劃。近兩年，國家對陜西行政區劃調整給予了相應的支持，西安市高陵縣、渭南市華縣、榆林市橫山縣相繼撤縣設區，但仍然不能滿足中小城市群建設的迫切需求。
我國撤縣設市始于1983年。1983年至1986年，我國約有100個縣成為縣級市。國家于1986年、1993年兩次提高門檻和標準。1997年，由于一擁而上的盲目沖動，造成有些縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等“假性城市化”問題，國務院正式凍結縣改市。改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣成為縣級市。直到2013年，吉林省扶余縣、云南省彌勒縣撤縣設市，成為首批重新設市的受益者。政策雖有松動，但并未完全放開，專家稱之為“謹慎的解凍”。
事實上，自國務院暫停審批縣改市以來，縣變身為市的高溫不退。據專家統計，全國各省已遞交民政部申請撤縣設市的縣超200個，有計劃撤縣設市的縣多達四五百個。近年來，隨著經濟社會發展，很多大縣、強縣就產業和人口而言，早已是事實上的城市，需要行政身份上的確認，否則，就會限制中小城市的建設。因此，給撤縣設市解凍，成為行政區劃改革的大勢所趨。業界專家頻頻呼吁應加速重啟撤縣設市，甚至認為“其緊迫程度不亞于放開二胎”。
2 萬事俱備只欠“標準”
神木縣是榆林能源化工基地的核心區域，是國家“西煤東運”“西電東輸”“西氣東輸”的重要源頭和連接地，是目前陜西唯一上報國務院等待撤縣設市審批的經濟強縣。
“2012年，神木由省政府上報國務院待批，目前各市有9個縣向省政府上報了撤縣設市申請，分別是安康旬陽，漢中勉縣，渭南富平、蒲城，榆林靖邊、綏德，延安黃陵、子長，咸陽彬縣。”李虎平介紹說，“目前撤縣設市審批工作基本屬于停滯狀態，主要原因是撤縣設市的國家新標準還處于最后的討論修訂階段，還未經國務院批準頒布。”
據了解，目前我國公開的撤縣設市標準，是1993年國務院批轉的民政部《關于調整設市標準報告》的通知。報告中，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經濟、基礎建設9個小類要求。當年，我國的城鎮化水平不到30%，而2015年城鎮化率達到56.1%，過去的標準已經嚴重過時，例如標準偏低、指標體系不盡合理、設市模式不夠完善等，不符合目前的發展現實。
根據過去的標準，神木縣早在2012年各項指標均已達到并大幅超出標準。其中GDP總量是國定標準25.1倍，人均地區生產總值是39.8倍，城鎮化率已達63%，縣域集聚人口超過40萬。可以說，神木早已不是傳統意義的農業縣。
由于新標準暫未公布，神木只能耐心地在民政部長長的名單上排隊，上報到省政府的9個縣也得等標準公布后做相應處理。
新標準應有哪些變化？陜西省社科院學術委員會副主任張寶通建議，新標準應體現東西部地區的差異化，向西部地區傾斜，這樣才能更有利于西部地區的城鎮化進程和經濟的加快發展。
李曉東認為，撤縣設市應該有具體的考量標準，但發展速度往往快過預期、標準制定也往往容易滯后，所以不能唯指標論，還需要考察地區的獨特性和聚合力。例如，黃陵縣雖然經濟總量不算很大，但是有獨特的資源稟賦，黃帝陵享譽海內外，是全國重要的愛國主義教育基地和統戰基地，在維系民族情感、增進民族團結、推動祖國統一等方面具有不可替代的地位和作用。撤縣設市后，有利于其做大品牌，做強經濟。陜南地區經濟較為落后，但近年來隨著高速公路、高鐵等基礎設施的改善，陜南呈現迅猛發展勢頭，經濟的聚合力和輻射力不容小覷，有廣闊的發展前景。
據參與過新標準草案討論的相關人士介紹，新標準將從人口、經濟、資源環境與基礎設施、基本公共服務四大方面制定指標，體現東、中、西部的差異化，同時，污水處理率、城市綠地率、公共服務等各項指標的精細化要求更高，對陜西各個撤縣設市縣來說，既是機遇也是挑戰。
3 撤縣設市有何好處
從“縣”到“市”，這一字之差到底差在哪里，讓全國數百個縣如此熱情高漲？
李虎平指出，撤縣設市后，雖然政府的行政級別不變，但其發展定位和思路會發生改變。縣的工作重點是以農村為重點兼顧城市，而縣級市是以城市工作為重點兼顧農村。
這種定位的轉變，會帶來一系列連鎖反應。首先，體現在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；再者，上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農業相關領域，而市可以用于城市相關領域。撤縣設市會帶來城市建設快速發展，社會服務和公共管理更趨向城市化，標準會更高。
有媒體曾報道，云南彌勒縣升級為縣級市后，招商方面取得重要進展，考慮到可以預見的城區人口增長，“一些輕級能源項目開始進駐，一些金融機構以及中介機構也相繼找了過來。”而在財政方面，上升的上級返還比例和城市維護建設稅，可能為彌勒帶來一年1000多萬元的收入增長。
“撤縣設市可以縮短行政決策路徑，把經濟發展快、帶動作用明顯的縣，從繁瑣的決策鏈條中提出來，讓其有一定的獨立決策權，有利于當地經濟社會的發展。”李曉東強調，好的管理就是適度放權，撤縣設市有利于提高政府決策效率。
同時，撤縣設市會加速經濟要素的聚集，從而推動城鎮化的更好發展。升級為縣級市后，有助于培養當地居民的市民意識，提高自身修養，培養城市文化。“市”作為全世界普遍通行的行政建制，和其他國家、地區交流聯絡起來更為方便，有利于招商引資和吸引人才。
2月6日，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》對城鎮化建設提出新的要求，強調要加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。尤其是要適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。這對于陜西行政區劃調整是極大的利好，我們應把握機遇，充分做好各項申報工作，爭取更多的支持。
各級黨委要對行政區劃工作加強領導。去年12月25日頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，黨的地方委員會應當通過召開全會的方式研究討論本地區行政區劃調整以及有關黨政群機構設立、變更和撤銷方案。
鏈接
全國撤縣設市大事記
●1983年江蘇常熟撤縣設市獲批。
●1983年至1986年我國約有100個縣成為縣級市。
●1986年國家提高撤縣設市門檻和標準。
●1993年國家再次提高撤縣設市的要求。
●1994年10月中央發函要求各級停止“撤縣設市”。
●1997年國務院批準最后一個撤縣設市的行政區湖北漢川后，正式凍結縣改市。改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣升級為縣級市。
●十八屆三中全會《決定》提出，優化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序設市。
●2013年1月24日，民政部撤銷吉林省扶余縣，設立縣級扶余市；撤銷云南省彌勒縣，設立縣級彌勒市。
7月3日，撤銷青海省玉樹縣，設立縣級玉樹市。
●2014年12月16日，撤銷云南省香格里拉縣，設立縣級香格里拉市。
●2015年2月17日，撤銷四川省康定縣，設立縣級康定市。
8月1日，撤銷廣西壯族自治區靖西縣，設立縣級靖西市；撤銷云南省騰沖縣，設立縣級騰沖市。
11月2日，撤銷四川省馬爾康縣，設立縣級馬爾康市。
12月15日，撤銷黑龍江省東寧縣，設立縣級東寧市。（本報記者 劉錦整理）
